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Qui a violé le Mémorandum de Budapest? Qui a annexé la Crimée?

Vincent Parlier

Memorandum de Budapest (1994) : ce qu’il en est vraiment
Le Mémorandum de Budapest, sujet totalement oublié jusqu’en 2014, revient à présent souvent dans la bouche des accusateurs de la Russie. Celle-ci aurait violé sans scrupules le dit mémorandum soit-disant “respecté par tous”, méritant ainsi sanctions et réactions de toutes sortes.

Plongeons nous donc un peu dans l’histoire pas si ancienne que ça pour savoir de quoi il est réellement question.

De grandes promesses jamais tenues et un contexte historique
À la toute fin de la guerre froide, James Baker, secrétaire d’Etat des USA, avait verbalement promis à Mikhaïl Gorbatchev que l’Alliance atlantique ne s’étendrait pas à l’Est. Un engagement jamais formalisé par un traité ou une déclaration officielle. Néanmoins quelques traces restent sur des enregistrements videos

[https://www.youtube.com/watch?v=ZMHhKVRMxWg].

La déclaration de James Baker du 9 février 1990 est publiée dans les archives de la Fondation Gorbatchev (http://rodon.org/other/mgigv/1990_1.htm#72) et on y trouve des propos semblables parmi les documents officiels de l’OTAN

(http://nato.int/docu/speech/ The Atlantic Alliance and European Security in the 1990s Address by Secretary General, Manfred Wörner to the Bremer Tabaks Collegium):

« We have to find solutions that respect the legitimate security interests of all the participants – including the Soviet Union. I emphasize: all participants; in other words not only the Soviet Union. That nation has a right to expect that German unification and Germany’s membership of the Atlantic Alliance will not prejudice its security». 

Puis: «The very fact that we are ready not to deploy NATO troops beyond the territory of the Federal Republic gives the Soviet Union firm security guarantees».

Traduction : «Nous devons trouver des solutions qui respectent les intérêts légitimes de tous les participants — y compris l’Union Soviétique. J’insiste: Tous les participants; en d’autres mots pas uniquement l’Union Soviétique. Cette nation peut légitimement s’attendre à ce que la réunification allemande et l’adhésion de l’Allemagne à l’Alliance Atlantique ne portent pas préjudice à sa sécurité».

Puis: «Le fait avéré que nous n’ayons pas l’intention de déployer des troupes de l’OTAN au delà du territoire de la République Fédérale donne à l’Union Soviétique de fermes garanties de sécurité».

Mais quelques années plus tard : 
l’OTAN entamait son extension vers l’Est en dépit des promesses verbales. Comme le disait le regretté Charles Pasqua, ces dernières “n’engagent que ceux qui y croient”. En 1993, l’Administration Clinton incitait les pays de l’ex-Pacte de Varsovie à rejoindre le Partenariat pour la paix (PpP) sous les auspices de l’OTAN. Là était la première démarche significativement contraire à cette déclaration d’intention, alors que l’OTAN avait jusque là entrepris d’autres démarches, apparemment raisonnables, au début des années 90.

Car une question avait préoccupé à cette époque des états membres de l’OTAN, et à juste titre:

L’éclatement de l’Union Soviétique en 1991 avait fait apparaître quatre nouvelles puissances nucléaires de facto : la Russie, l’Ukraine, la Biélorussie et le Kazakhstan. L’Europe se trouvait ainsi avec six puissances nucléaires et non plus trois, comme avant : France, Royaume-Uni et URSS. L’Ukraine devenait la troisième puissance nucléaire au monde avec un arsenal de près de 2000 ogives, équipant des missiles de moyenne et de longue portées.

Peter van Ham, professeur et chercheur néerlandais en sciences politiques, relate dans un ouvrage de l’Institut d’Etudes de Sécurité de l’UEO :

«En 1991, l’opinion publique en Ukraine, au Bélarus et au Kazakhstan était très favorable au démantèlement des armes nucléaires. Une grande méfiance à l’égard du nucléaire avait en effet été suscitée par l’accident survenu à la centrale de Tchernobyl (en Ukraine) et les dégâts écologiques causés par les essais nucléaires réalisés à Semipalatinsk (au Kazakhstan). Il était dès lors peu surprenant que l’Ukraine et le Bélarus déclarent officiellement, aux termes de l’accord d’Alma-Ata du 21 décembre 1991, vouloir adhérer au TNP en tant qu’Etats non nucléaires.»

(http://www.iss.europa.euuploads/media/cp013f.pdf page 14 – L’UKRAINE, LA RUSSIE ET LA SECURITE EUROPEENNE: INCIDENCES SUR LA POLITIQUE OCCIDENTALE Peter van Ham Février 1994)

 Le 23 mai 1992, un accord, dit Traité de Lisbonne (qui n’a rien à voir avec celui de 2009) a pu être conclu entre les nouvelles républiques et les trois dépositaires du TNP (Etats-Unis, Royaume-Uni et Russie). Cet accord stipule que la Russie est le seul Etat détenteur d’armes nucléaires stratégiques sur le territoire de l’ancienne URSS.

 Cependant, comme Peter van Ham le rapporte: «Au cours de l’été 1992, l’Ukraine avait changé d’attitude vis-à-vis des armes nucléaires : Abandonnant son engagement idéaliste en faveur de la non-prolifération pour une attitude plus pragmatique, elle demanda à la Russie et aux Occidentaux des contreparties économiques et politiques…

  L’attitude initiale de Kiev à l’égard des armes nucléaires était probablement due à son désir, à l’origine, d’amadouer les pays occidentaux et de les inciter à reconnaîtrerapidement l’indépendance ukrainienne.»

 (http://www.iss.europa.euuploads/media/cp013f.pdf page 16 L’UKRAINE, LA RUSSIE ET LA SECURITE EUROPEENNE: INCIDENCES SUR LA POLITIQUE OCCIDENTALE Peter van Ham Février 1994)

  Ainsi, en échange de cet engagement, les trois Etats cofondateurs du Traité de Lisbonne durent s’engager sur des assurances de sécurité accordées aux ex pays soviétiques prêts à se dessaisir des armes nucléaires, ainsi que sur une aide économique importante, chiffrée à plus de 900 millions de dollars à la fin de l’opération du démantèlement. 

 Les premières assurances de sécurité pour l’Ukraine ont été formulées à l’issue des négociations sur l’Accord Nucléaire Trilatéral entre les trois présidents des Etats-Unis, de la Russie et de l’Ukraine, au début de l’année 1994 à Moscou. Cette déclaration est connue sous le nom de Déclaration Trilatérale du 14 janvier. Le fameux Mémorandum du Budapest apparaît dans des cadres de ce processus et réaffirme des engagements similaires.

La valeur juridique du Mémorandum du Budapest 
Chaque personne de bonne volonté et de bonne foi peut vouloir consulter ce document en Français (http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=CD/1285).

Toutefois il est nécessaire d’accorder une attention toute particulière aux formules utilisées dans chacune des langues originales : Le russe et l’anglais.

Les Russes impliqués dans la rédaction du Mémorandum n’étaient apparemment pas suffisamment expérimentés ni en langues ni, et surtout, en expressions juridiques. Mais les consultants aux Etat-Unis ont toujours su habilement exploiter cette faiblesse.

Un témoignage de Steven Pifer, diplomate américain, spécialiste de l’Europe, de l’ex-Union soviétique et du contrôle des armements, l’atteste sans détours (The Trilateral Process: The United states, Ukraine, Russia and Nuclear Weapons – Steven Pifer – arms control series Paper 6 • May 2011) en page 17:

«American officials decided the assurances would have to be packaged in a document that was not legallybinding. Neither the Bush nor Clinton administrations wanted a legal treaty that would have to be submitted to the Senate for advice and consent to ratification. State Department lawyers thus took careful interest in the actual language, in order to keep the commitments of a political nature. U.S. officials also continually used the term “assurances” instead of “guarantees,” as the latter implied a deeper, even legallybinding commitment of the kind that the United States extended to its NATO allies

Traduction : «Les fonctionnaires américains décidèrent que les assurances devaient être rassemblées dans un document qui ne soit pas juridiquement contraignant. Ni l’administration Bush ni l’administration Clinton ne voulaient un traité juridique qui aurait du être soumis au Sénat pour débat et approbation de la ratification. Les légistes du Département d’Etat ont accordé un intérêt tout particulier au langage utilisé, dans le but de se limiter à des engagements de nature politique. Les fonctionnaires américains ont aussi utilisé de façon exclusive le terme «assurances» au lieu de «garanties», étant donné que ce dernier terme aurait impliqué un engagement plus profond et même aussi juridiquement contraignant que ceux pris par les Etats-Unis auprès de leurs alliés de l’OTAN».

Puis, en page 28: «The Budapest memorandum provided security assurances packaged in a way that was politically useful for Kyiv, bolstering its standing vis-à-vis Moscow. (…) The political importance that Ukraine attached to the memorandum and assurances was evident by the fact that Kyiv treated the memorandum as, in effect, an international treaty, including by publishing the document in a compendium of Ukraine’s international treaties.»

Traduction : «Le mémorandum de Budapest fournissait des assurances de sécurité rassemblées d’une façon politiquement utile pour Kiev, confortant son attitude vis-à-vis de Moscou. (…) L’importance politique que l’Ukraine attribuait au mémorandum et à ses assurances était manifeste par le fait que Kiev considérait le mémorandum comme un traité international avec toute sa validité, en incluant et publiant le document dans un compendium des traités internationaux de l’Ukraine».

Ainsi le Mémorandum du Budapest est resté dans l’histoire comme une déclaration de résolutions, d’intentions, mais n’a jamais été ratifié comme un traité international par aucun des parlements des états signataires, même pas par la Rada d’Ukraine.

Remarquons que dans la préface de son livre Stefen Pifer remercie Oleksander Chaliy, ambassadeur extraordinaire de l’Ukraine, occupant des postes importants entre 1991 et 2008 au gouvernement ukrainien. Les témoignages de Chaliy apportent un précieux éclairage.

Déclaration de Chaliy: L’Ukraine la première a violé le Mémorandum de Budapest
Oleksander Chaliy affirme que la signature du Mémorandum du Budapest était conditionnée non seulement par l’adhésion de l’Ukraine au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires en tant qu’Etat non nucléaire, mais aussi par des engagements pris par Kiev sur son statut d’état neutre.

(https://www.youtube.com/watch?v=QAhPHUHaEe8 http://ukraina.ru/news/20161206/1017956247.html)

Cela est confirmé par Peter van Ham : «Officiellement, l’Ukraine est engagée dans une politique de neutralité, mais ce statut lui a surtout servi à prendre ses distances vis-à-vis de la Russie, tout en s’efforçant de développer des relations plus étroites sur le plan politique (et de la sécurité) avec les pays d’Europe centrale et occidentale.»

(http://www.iss.europa.euuploads/media/cp013f.pdf page 10, L’UKRAINE, LA RUSSIE ET LA SECURITE EUROPEENNE: INCIDENCES SUR LA POLITIQUE OCCIDENTALE Peter van Ham Février 1994)

    Chaliy affirme que lors de la signature du Mémorandum de Budapest, les Ukrainiens s’étaient fidèlement conformés au point 2 de la Déclaration d’indépendance et de souveraineté, basée sur deux points forts : le renoncement aux armes nucléaires et le statut d’un état constamment neutre. Le diplomate rappelle que Kiev avait appliqué ce principe en pratique à plusieurs reprises.

Il ajoute: «Nous avons pu construire notre politique internationale et sécuritaire sur le Mémorandum de Budapest. Mais en 1995-1996 sont apparues des conceptions d’une appartenance à l’OTAN, en tant que meilleure solution pour notre sécurité. Tout le monde, surtout des officiels du Ministère des Affaires Etrangères, comprenaient que respecter le Mémorandum du Budapest en entrant simultanément dans l’OTAN n’était pas possible. Si vous entrez dans un bloc que l’autre garant considère comme une menace pour sa sécurité, comment peut-il vous garantir votre sécurité?».

La souveraineté de la Crimée
   Lors de la dislocation de l’URSS, et en partie en réaction à la résurgence déjà perceptible du mouvement ultranationaliste en Ukraine, la République autonome de Crimée fut rétablie le 12 février 1991, suite à un référendum. Ce fut seulement six mois plus tard que l’Ukraine devint à son tour indépendante.

Si bon nombre de Français ont réappris aujourd’hui que la Crimée avait été russe avant l’URSS, puis rattachée administrativement à l’Ukraine sur un caprice de Khroutchev, peu sont ceux qui savent qu’elle fut ensuite indépendante, avant de redevenir ukrainienne par la force. Il semble en effet que l’Ukraine attacha beaucoup moins d’importance à cette indépendance qu’à la sienne, tant applaudie :

Le 5 mai 1992, la République de Crimée fraîchement indépendante, s’était dotée d’une Constitution. Conformément à l’article 1, la dite république était un état indépendant, et l’abolition de cette Constitution était possible exclusivement par la décision du Parlement de Crimée. La république avait par la suite organisé un référendum, le 27 mars 1994, portant sur trois questions : l’élargissement de l’autonomie de la République de Crimée, la possibilité de la double nationalité pour les habitants de la Crimée (Russie et Ukraine) et l’élargissement des pouvoirs du Président de Crimée.

Les trois mesures furent adoptées à la suite du «oui» majoritaire pour chacune des trois questions. Un an plus tard, le 17 mars 1995, dans le but d’une reprise en main, Kiev eut recours à l’intervention d’unités spéciales ukrainiennes, envoyées en Crimée, destituant le président de la république Iouri Mechkov, et annexant ainsi la Crimée, si nous nous en tenons au langage en vigueur aujourd’hui.

   Mais il est aussi judicieux de se rappeler que la signature du Mémorandum de Budapest date du 5 décembre 1994, alors qu’à ce moment là la Crimée ne faisait pas partie de l’Ukraine.

Et même si la politique de ce petit état sous les pressions permanentes de Kiev n’était pas toujours cohérente, cela constituait-il une raison valable pour la violation de la volonté du peuple ? Mais surtout, cela constituait-il une raison pour violer une intégrité territoriale aussi légitime que celle après laquelle l’Ukraine ne cesse de pleurer aujourd’hui ? L’application des principes du Mémorandum de Budapest serait donc à géométrie variable ? Ou ce mémorandum, non ratifié par les Etats signataires, ne serait-il pas finalement purement et simplement obsolète?

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